【재결요지】 오피스텔 및 공동주택 건축허가를 받고 숙박시설로 건축허가사항을 변경신청하여 불허가한 처분에 대하여, 건축허가권자인 피청구인은 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2012. 11. 8. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 8. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 11. 9. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 514-29번지 외 1필지에 지상7층 연면적 1,108.57㎡, 오피스텔 및 공동주택 건축허가를 받고, 2012. 9. 3. 피청구인에게 ○○동 514-28번지외 2필지(이하 “사건 신청지”라 한다), 지하1층 지상8층 연면적 2,496.615㎡, 숙박시설(이하 “사건 건물”이라 한다)로 건축허가사항 변경신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 11. 1. 건축위원회 심의를 거쳐, 2012. 11. 8. 청구인에 대하여 숙박시설 건립 위치가 교회와 교회 교육관 정문 앞에 위치하고 또한 인근에 공동주택이 건립되어 있어 교육환경 및 주거환경 등이 더욱 열악해지는 등 주변환경에 부정적인 영향이 가중된다는 이유로 건축불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 건축허가는 관련법령상 위반사항이 없다면 당연히 건축허가를 해주어야 하는 기속행위이며, 대법원 판결에도 허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다고 판시하고 있다.
나. 청구인은 이 사건 신청지의 지목(대지), 용도지역(일반상업지역), 용도지구(방화지구)에 따른 법적 규정에 맞게 이 사건 건축허가신청을 하였고, 이는 건축법상 건폐율, 용적율, 층고제한, 이격거리 제한 등 그 어떠한 위반사항도, 관계법령에서 정하는 어떠한 제한사유도 없는 적법ㆍ정당한 건축허가 신청이다.
다. 피청구인 주장하는 “교육환경과 주거환경 등이 더욱 열악해지는 등 주변환경에 부정적인 영향이 가중될 수 있다”는 것은 아무런 근거 없이 향후에 발생할 것으로 미리 예견하는 것으로 청구인의 이 사건 건축행위로 인근 주민들에게 더욱 부정적인 영향이 발생한다는 것은 막연한 기우 내지 추측에 불과하며 가사 주변환경에 부정적인 영향이 예상된다고 하더라도 히는 사회통념상 일반적인 수인의 한도를 초과하지 않은 범위 이내의 경미한 정도에 지나지 않는다 할 것이므로 피청구인의 이 사유는 이유가 없다.
라. 특히 이 사건 신청지 토지이용계획서에 의하면 ①청구인의 이 사건 신청지는 일반상업지역에 속하며 주위에 수십 개의 유흥ㆍ숙박시설이 밀집하고 있는 곳으로서 ②주위에 학교가 전혀 없어 교육환경을 침해할 여지가 없고, ③ 주거시설이 거의 없어 이 사건 신청지상 건축으로 인하여 주민의 주거의 안정이 침해된다고 할 수도 없으며, ④ 신청지 주변의 교회는 본당이 2006년 부산 강서구 명지동 3245-5일대로 이전한 이후 현재는 이를 부속시설로 사용하고 있을 뿐이므로, 결국 청구인의 이 사건 신청지상 건축으로 인하여 달리 교육환경과 주거환경 등이 더욱 열악해지는 등 부정적인 영향이 가중된다고 할 수 없다.
마. 청구인은 이 사건 건물을 신축하기 위해 매매대금 수십억원이라는 거액의 돈을 지출하였고, 건축물 설계용역비, 건축 자문료를 지불하고 시공사 선정 및 공사도급계약을 체결한 후, 이미 기존건물을 철거하고 대지 평탄화 작업까지 완료한 상태인 반면, 신축허가 신청지는 일반상업지역에 속하고 주위에 이미 수십개의 유흥ㆍ숙박시설이 밀집하여 영업 중이기 때문에 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획에 영향을 준다고 할 수 없고, 달리 건축법상 아무런 장애나 문제가 전혀 없으며, 청구인에게만 불허가 처분하는 것은 평등의 원칙에도 반하는 처분이다.
따라서 청구인이 건축허가를 얻지 못하면 거액을 지출하여 매수한 이 사건 신청지는 원래 목적에 이용하지 못하고 인근 주민들의 쓰레기 무단투척장의 공지상태로 남게 되어 청구인이 입게 될 불이익과 금전손해는 막심하고, 이에 반하여 피청구인이 이 사건처분에 의하여 유지 및 달성하고자 하는 공익의 필요성은 합리적인 이유가 없거나 청구인이 입을 불이익을 정당화할 만큼 공익성이 강하다 할 수 없으므로 이 사건처분은 재량권을 남용하거나 일탈한 위법한 처분이라 할 것으로 이는 취소되어야 한다.
바. 피청구인은 사건 건물의 신축으로 교회와 교회 교육관을 이용하는 신도 및 학생들의 종교ㆍ교육환경에 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 주장하나, 위 교육관은 본당의 부속건물로 사용하고 있는 상황이며, 이 건 건축허가 신청과 관련하여 교회교육관에서 교육을 받는 청소년들의 교육환경 등에 지장을 초래한다는 민원이 있었다고 하나, 대법원 판례의 태도는 민원의 존재만으로 건축 불허가하는 것은 법령에 근거 없이 이루어 진 것으로 위법하다 할 것이다.
아. 이 사건 신청지는 1986년부터 각종 유흥ㆍ숙박업소가 밀집하여 건축, 운영 중에 있는 유흥가이며, 이로 인하여 이전부터 이 곳에 주거하고 있던 주민들은 대부분은 주거환경이 더 좋은 지역으로 이전하였으며, 현재 이 지역에 건축되었거나 건축 중인 주택은 이 지역의 유흥종사자들이 거주하는 원룸 형식의 공동주택이 대부분이므로 피청구인의 주장은 타당성이 없다.
자. 피청구인은 이 사건 신청지가 인근 하단초등학교의 학교환경정화구역으로부터 불과 20미터 벗어나 있고, 7개의 교육시설로부터 300~700미터의 거리에 위치하고 있으므로 이 사건 신청지 위 건물 신축으로 주변의 교육환경에 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 주장하나, 사건 신청지와 하단초등학교는 그 사이 왕복 8차선의 대로가 가로지르고 있고, 다른 건물들이 신청지를 가리고 있어, 사건 건물의 신축으로 인하여 학생들의 교육에 영향을 미칠 여지는 없고, 더욱이 위 건물들 사이의 거리가 20미터에 불과하다는 주장도 사실이 아니다.
또한 300~700미터 떨어져 있는 교육시설들의 존재를 들어 수십 군데의 유흥ㆍ숙박시설이 들어서 있는 일반상업지역 내에 위 시설들과 유사한 시설을 건축하는 것을 금지한다면 이는 추구하고자 하는 공익에 비하여 사익을 지나치게 침해하여 비례의 원칙에 반하고 평등의 원칙에도 반한다고 할 것이다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건 신청지 주변지역은 용도지역상 상업지역이지만 1986.12.02 일반주거지역에서 상업지역으로 변경되고 2007. 1. 2, 2010. 2.24, 2012. 3. 4 점차 상업지역으로 확대 되었다. 그리고 상업지역으로 변경되기 전부터 건축허가 신청지와 동일한 블록 내 공동주택[○○동 514-2번지 4세대(78년 건립), 하단동 514-3번지 6세대(79년 건립), 하단동 512-1번지 18세대(80년 건립)]이 이미 건립되어 있고, 또한 전면 8m 도로 맞은편에 호산나 교회(81년 건립)와 교회 교육관(93년 건립)이 건립되어 있다.
나. 또한 신청지 인근에 최근 건립된 공동주택[하단동 514-34번지 16세대(2012년 건립), 하단동 514-22번지 16세대(2012년 건립)]과 건립중인 공동주택[하단동 514-32번지 16세대(2012년 허가), 하단동 514-21번지 16세대(2012년 허가)]이 있고 기존 공동주택들도 주변에 산재하여 있다.
다. 건축허가 신청지는 비록 학교보건법에 의한 학교환경정화구역에 포함되지는 않지만 인근의 하단초등학교 학교환경정화구역에서 불과 20미터 벗어난 지역이고 주변 300~700m의 거리에 유치원과 초등학교 등 7개의 교육시설이 위치하고 있다.
라. 일반적인 용도의 건축허가는 청구인의 주장과 같이 관계 법령에 저촉이 없으면 허가청에서 당연히 허가를 하여야 하는 기속행위이지만 숙박시설 용도의 건축허가는 건축법 제11조 제4항 규정에 의거 “용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 허가권자는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다“라고 규정하고 있어 기속행위가 아니라 허가청인 피청구인의 재량행위에 해당한다.
마. 건축허가 신청지 주변의 상업지역에 약 20여개소의 숙박시설이 건립되어 있지만 법률 제6370호(2001. 1. 16개정, 2001. 7. 17시행)로 건축법 개정시 숙박시설 건축물에 대한 건축허가 사항이 허가청의 기속행위에서 재량행위(당초법령 조문 건축법 제8조 제5항)로 변경되기 전에 건축허가 되고 건립된 숙박시설들이며, 2001. 7. 17 건축법령 개정 시행이후 10여년이 지난 현재까지 숙박시설 용도로 건축 허가된 사항은 없다.
바. 이와 같이 신청지 주변은 이미 건립된 숙박시설이 포화상태에 이르렀으며 법률 제6370호(2001. 1. 16 개정, 2001. 7. 17 시행)로 개정된 건축법의 취지는 이 사건과 같이 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려하여 교육 및 주거환경에 저해될 경우 선량한 다수의 주민들을 보호하기 위한 목적으로 시행된 것으로 청구인의 주장과 같이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가를 해주어야 하는 기속행위라면 이 법령의 시행 취지는 무의미 해진다 할 것이다.
사. 건축허가 신청지가 상업지역으로 주변에 비록 숙박시설과 위락시설이 건립되어 영업을 하고 있지만 건축허가 신청지 50미터 이내에 5개동 공동주택 60세대가 건립되어 있고 2개동 32세대는 건립 중으로 주변 지역에 공동주택이 산재하여 있으며, 300~700m 이내에는 유치원과 초등학교 등 7개의 교육기관이 위치하고 있는 실정이다. 또한 신청지는 교회 정문 맞은편에 위치하여 교회 교육관에서 교육을 받는 청소년 등의 교육환경 등에 지장을 초래한다는 약 3,700여명의 민원도 있었다.
아. 청구인은 신청지 주변의 교회는 그 본당을 2006년 강서구 명지동 일대로 이전하여 부속시설로 사용할 뿐이라고 주장하고 있는데 청구인의 주장대로 명지동으로 일부 이전한 것은 맞으나 현재에도 매주 1,000명 이상이 예배를 드리고 주중에도 각종 학습 교육 등으로 많은 청소년들이 이용하고 있어 숙박시설의 건축으로 인한 피해를 직접적으로 받게 될 것이다.
자. 위 언급한 바와 같이 피청구인의 숙박시설 건축허가는 건축법 제11조 제4항 규정에 의한 재량행위로 청구인의 지하1층, 지상8층, 연면적 2,469.615㎡ 규모의 숙박시설(48실)이 건립될 경우 교육환경과 주거환경 및 주변환경에 부정적인 영향이 가중된다고 판단되어 건축법에 따라 관련절차인 사하구 건축위원회의 심의를 거쳐 건축불허가 처분한 것이다.
2012.11. 1 개최한 건축위원회에는 건축 관련 전문가를 비롯한 대학 교수, 서부교육청지원청 학생건강안전과장, 피청구인 관계 부서장 등 9명이 참석하여 심도 있게 본 사항에 대한 검토를 거쳐 “숙박시설 건립 위치가 교회와 교회 교육관 정문 앞에 위치하고 또한 인근에 공동주택이 건립되어 있어 교육환경과 주거환경 등이 더욱더 열악해지는 등 주변 환경에 부정적인 영향이 가중되어 건축 불허가” 라는 심의 자문 결과를 도출하였으며, 피청구인은 자문 결과, 관련 법령의 취지 등을 종합 검토하여 불허가 처분을 최종 결정하였다.
차. 위와 같이 신청지 50m내에만 7개의 공동주택 92세대가 주거하고 있으며, 하단동 일반상업지역 내에는 무려 23개동 539세대가 산재하여 있고, 무엇보다 신청지 맞은편에 위치한 교회 및 교육관을 이용하는 청소년들을 감안하면 청구인 주장과 같이 막연한 추측이라 할 수는 없다.
청구인은 신청지 주변에 거주하고 있는 주민들이 숙박시설 등의 건축을 예상내지 용인한 것이라고 주장하고 있으나, 다수의 주민들은 현재와 같이 유흥업소와 숙박업소들이 난립하기 전부터 거주하고 있었으며, 거주환경뿐만 아니라 및 자녀교육에도 악영향을 미칠 것을 누구보다 잘 알고 있으나 경제적인 사유 등으로 인해 주거지 이전을 못하고 있음에도 이를 두고 숙박시설의 건립을 용인하고 있다는 주장은 전혀 이치에 맞지 않는다 할 것이다.
카. 주민 누구나 쾌적한 주거환경과 교육환경에서 생활하며 행복을 추구할 권리를 가지고 있는바 청구인의 권익이 다소 제한된다 하더라도 다수의 주민들을 위한 공익성과 거주 및 교육환경에 저해되는 유해 업소의 난립을 규제하려는 건축 법령의 취지 등을 감안하면 이 사건 처분은 정당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.
타. 건축법 제11조제4항제1항에 의한 숙박시설에 대한 건축허가는 피청구인의 재량행위이며, 중대한 공익상의 필요가 없거나 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 판례에서 단서를 제시하고 있어 피청구인은 중대한 공익상의 필요가 있고, 건축법 제11조제4항제1호에 따라 건축물의 용도가 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이며, 신청지 50m내에만 7개의 공동주택 92세대, 주거 및 신청지 일반상업지역 내에는 무려 27개동 598세대가 생활하고 있다.
위 사실들을 종합해 볼 때 청구인의 이익침해보다 주민들의 보호라는 공익이 훨씬 크다는 것을 알 수 있고, 관련 법령과 건축위원회의 심의 등 행정절차에 따라 행한 정당한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「건축법」제11조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 준비서면, 피청구인의 답변서, 보충서면, 건축허가변경신청서, 토지이용계획확인서, 신청지 주변 현황도, 학교환경위생정화구역도, 모텔숙박업 불허가 처분 요구서, 건축위원회 개최 결과보고서, 건축불허가 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 11. 9. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 514-29번지외 1필지에 지상7층 연면적 1,108.57㎡, 오피스텔 및 공동주택으로 건축허가를 받았다.
(나) 청구인은 2012. 9. 3. 피청구인에게 사건 신청지에 숙박시설을 건축하는 허가사항 변경신청을 하였고, 피청구인은 2012. 9. 21. 호산나교회로부터 사건 건물 신축 불허가 요구서를 접수하였다.
(다) 피청구인은 2012. 11. 1. 건축위원회 심의를 거쳐 2012. 11. 8. 청구인에 대하여 숙박시설 건립 위치가 교회와 교회 교육관 정문 앞에 위치하고 또한 인근에 공동주택이 건립되어 있어 교육환경 및 주거환경 등이 더욱 열악해지는 등 주변 환경에 부정적인 영향이 가중된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「건축법」제11조제1항에 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제4항제1호에 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.
(가) 건축법 제11조제4항제1호는 건축법과 다른 법률에도 불구하고 건축물이 부변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되면 건축을 허가하지 않을 수 있도록 건축허가권자에게 재량을 부여하고 있는바,
피청구인은 사건 건물 신청지가 교회와 교회 교육관 정문 앞에 위치하고 또한 인근에 공동주택이 건립되어 있어 교육환경 및 주거환경 등이 더욱 열악해지는 등 주변 환경에 부정적인 영향이 가중 되므로 건축법 제11조제4항에 따라 이 사건 처분하였다고 하고 있다. 그렇다면, 사건 신청지에 건축하려는 사건 건물이 주변 환경을 고려할 때 부적합한지 여부를 살펴보도록 한다.
(나) 사건 신청지는 일반상업지역으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조, 같은 법 시행령 제71조제1항 및〔별표 9〕에서 상업이나 그 밖의 업무의 편익 증진을 목적으로 지정된 지역으로, 제1종ㆍ제2종 근린생활시설, 판매시설, 의료시설, 운수시설, 업무시설, 숙박시설, 위락시설, 방송통신시설, 장례식장 등을 건축할 수 있고, 공동주택의 경우 주거용 외의 용도가 복합된 건축물만 건축할 수 있는 지역이다.
(다) 먼저 사건 신청지 주변 교육환경을 보면, 사건 신청지는 학교환경정화구역 내에 위치하지 않고 있으며, 유치원, 초ㆍ중ㆍ고등학교 7개소와 300~700미터 정도 떨어져 있고, 가장 가까운 하단초등학교와는 왕복 8차선 대로가 위치하고 있어서, 이러한 교육기관들이 사건 신청지와 가시적인 거리에 위치하지 않고 있음에도 신청지 주변에 있다는 이유만으로 사건 건물이 교육환경에 부정적인 영향을 미친다고 인정하기는 어렵다.
(라) 다음, 사건 신청지 주변 주거환경에 대하여 살펴보면,
피청구인은 사건 신청지 50미터 이내에 5개동 공동주택 60세대가 건립되어 있고, 2개동 32세대가 건립 중으로 주변 지역에 공동주택이 산재하여 있어 이들 주민의 주거 환경이 더욱 열악해진다고 주장하나,
사건 신청지 인근 공동주택 3개동은 1986년 이전에 건축된 건물로써, 피청구인의 자료에 의하면 이 사건 신청지가 1986년 일반주거지역에서 상업지역으로 용도 변경된 이래 23개소의 숙박시설이 신규로 건축되었음을 알 수 있고, 또한 사건 신청지 주변에 이미 24개소(1개소는 86년 이전에 건축됨)의 숙박시설이 있는 상태에서 2012년도에 공동주택 2개동이 신축된 사정을 고려해 볼 때 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주거 환경이 더욱 열악해진다고 보기도 어렵다.
더욱이 사건 신청지 주변 지역이 점차 상업지역으로 확대되고 있는 점을 감안하면 위락시설이나 숙박시설 등 상업 활동을 위한 시설의 건축허가를 제한하는 것은 모순이라 할 것이다.
(마) 또한 피청구인은 사건 건물이 교회와 교회교육관 정문 앞에 위치하여 교회의 신도와 교육관을 이용하는 많은 청소년들이 사건 건물의 건축으로 인하여 직접적인 피해를 받게 될 것이라 주장하나, 사건 신청지 뒤와 옆 건물이 숙박시설이고, 유흥주점과 노래방 건물이 교회와 접하고 있는 여건에서 구체적인 근거 없이 교회 신도와 교육관 이용청소년들이 막연히 피해를 받게 될 것이라는 피청구인의 주장은 받아들이기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 처분 전, 사건 신청지 앞 교회에서 사건 건물에 대한 건축불허가 요청이 있었던 점을 볼 때 이 사건 처분에 교회의 민원발생이 영향을 미치지 않았다고 볼 수도 없다 할 것이다.
(바) 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 건물이 건축법 제11조제4항제1호에서 규정한 부적합한 용도의 건축물로는 보이지는 않는다 할 것인바,
건축허가권자인 피청구인은 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
